發(fā)達*土壤環(huán)境管理經(jīng)驗值得借鑒

土壤環(huán)境管理工作在國外已經(jīng)開展多年，美國、歐洲、日本等國有30多年的管理經(jīng)驗。而在我國，無論是土壤污染防治的認知水平，還是*經(jīng)濟實力，土壤環(huán)境管理都處于起步階段。因此，借鑒國外的經(jīng)驗*。那么，基于我國的土地所有制、經(jīng)濟發(fā)展水平以及土壤污染防治現(xiàn)狀，國外有哪些土壤環(huán)境管理的經(jīng)驗值得借鑒？本報記者采訪了中國環(huán)境科學(xué)研究院土壤污染與控制研究室主任谷慶寶。

　　中國環(huán)境報：立法是土壤環(huán)境保護的基礎(chǔ)和重要保障，許多*都進行了土壤環(huán)境保護的立法。這些*土壤環(huán)境保護立法有哪些特點？

　　谷慶寶：從世界范圍來看，土壤環(huán)境保護立法始于20世紀70年代。各個*土壤環(huán)境保護的立法背景和法律設(shè)計有所不同，從立法體例上看，既有專項立法模式，也有分散立法模式。專項立法模式將土壤環(huán)境保護和污染防治的相關(guān)內(nèi)容作為單行法規(guī)進行立法。一些*雖然沒有制定專門的土壤環(huán)境保護或土壤污染防治的法律，但多在其《環(huán)境保護法》中設(shè)專章規(guī)定土壤環(huán)境保護或土壤污染防治的問題。

　　日本是世界上土壤污染防治立法較早的*。20世紀60年代，日本的“痛痛病”等公害事件訴訟的勝利推動了日本政府在環(huán)境治理方面的立法。為應(yīng)對1968年發(fā)生的“痛痛病”事件所反映的農(nóng)用地土壤污染問題，日本政府于1970年頒布了針對農(nóng)用地保護的《農(nóng)用地土壤污染防治法》，并分別于1971年、1978年、1993年、1999年、2005年和2011年進行了修訂。隨著日本工業(yè)化進程的不斷加速，以六價鉻等重金屬污染為特點的城市型土壤污染日益顯現(xiàn)。為進一步滿足社會對城市型土壤污染的防治要求，日本于2002年頒布了《土壤污染對策法》，彌補了城市用地土壤污染防治法律方面的，成為日本土壤污染防治的主要法律依據(jù)。《土壤污染對策法》也分別于2005年、2006年、2009年、2011年和2014年進行了修訂，進一步完善了相關(guān)制度。

　　美國zui主要的土壤污染防治立法是1980年頒布的《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》（又名《超級基金法》）。該法是受到拉夫運河填埋場污染事件的直接推動而出臺的。該法實施后，被列入《*優(yōu)先名錄》中67%的污染地塊得到了治理修復(fù)，130萬英畝的土地恢復(fù)了生產(chǎn)功能，多數(shù)污染地塊在修復(fù)后達到了商業(yè)交易之目的。此后，美國國會為緩解該法嚴厲的責(zé)任制度帶來的影響，通過以下法案進行4次修訂完善：1986年的《超級基金修正及再授權(quán)法》，1996年的《財產(chǎn)保存、貸方責(zé)任及抵押保險保護法》，2000年的《超級基金回收平衡法》和2002年的《小規(guī)模企業(yè)責(zé)任減免和綜合地塊振興法》。雖然《超級基金法》也存在一些不足，但該法對于快速有效地解決美國污染地塊的治理與修復(fù)問題起到了非常明顯的作用，震懾了土壤的可能污染者，也為其他*土壤污染防治提供了借鑒。

　　荷蘭1982年制訂了《暫行土壤保護法》，1986年制訂了《土壤保護法》。由于《暫行土壤保護法》是針對萊克爾克土壤污染事件而制訂的暫行法律，它在土壤修復(fù)體制上存在著不能充分應(yīng)對土壤污染的問題。1994年5月，荷蘭將1986年的《土壤保護法》和《暫行土壤保護法》兩部法律合并為新的《土壤保護法》。由于土壤污染防治的需要，該法又分別于1996年、1997年、1999年、2000年、2001年、2005年、2007年、2013年分別進行了修訂，2013年《土壤保護法》修訂后的zui大特點在于其整合了此前制定的各種零散的土壤保護法案、決議和判決等，形成了較為系統(tǒng)、全面的新的《土壤保護法》。

　　從各國土壤環(huán)境保護立法的模式來看，專項立法已經(jīng)成為世界土壤污染防治立法的潮流。從立法的過程看，由于認識和經(jīng)濟水平等多方面的原因，各國土壤環(huán)境保護立法不追求一步到位，而是循序漸進，采用逐步修訂的方式不斷強化土壤污染控制，使法律始終與時代同步。在土壤環(huán)境保護法的修訂過程中，完善對土壤污染控制的具體環(huán)節(jié)，同時培育與立法進程相適應(yīng)的土壤污染修復(fù)產(chǎn)業(yè)。

　　中國環(huán)境報：上土壤環(huán)境管理強調(diào)風(fēng)險管控，具體有哪些做法？

　　谷慶寶：美國、加拿大、英國、荷蘭和澳大利亞等*對污染地塊普遍采取風(fēng)險管理的理念，建立土壤污染風(fēng)險評估方法。針對不同污染地塊的不同規(guī)劃用地方式和功能，制定了基于風(fēng)險管理的土壤環(huán)境風(fēng)險篩選值，用于初步篩查關(guān)注污染物，啟動土壤污染調(diào)查和評估。

　　在北美洲，美國根據(jù)住宅、商業(yè)/工業(yè)等不同用地方式頒布旨在保護人體健康的《土壤環(huán)境風(fēng)險篩選值》，還頒布了旨在保護生態(tài)受體安全的《土壤生態(tài)篩選導(dǎo)則》。對于污染地塊的修復(fù)目標(biāo)值，美國也是針對不同的用地方式，采用風(fēng)險評估的模式，計算每一個地塊的修復(fù)目標(biāo)值，從而經(jīng)濟有效地控制污染地塊的開發(fā)風(fēng)險。加拿大考慮了農(nóng)業(yè)、住宅、商業(yè)和工業(yè)等用地方式下人群暴露情景，分別制訂了土壤環(huán)境質(zhì)量指導(dǎo)值，以保護人體健康土壤質(zhì)量指導(dǎo)值和保護生態(tài)土壤環(huán)境質(zhì)量指導(dǎo)值兩者中的zui低值作為zui終土壤環(huán)境質(zhì)量指導(dǎo)值。

　　在歐洲，英國認為預(yù)防土壤風(fēng)險與修復(fù)污染土壤同等重要，建立了污染土壤暴露風(fēng)險評估導(dǎo)則?？紤]住宅、租賃農(nóng)地、工業(yè)用地等不同用地方式，以保護人體健康為原則制定土壤環(huán)境質(zhì)量指導(dǎo)值。荷蘭于1983年制定的《土壤環(huán)境保護暫行法》，基于土壤背景值和專家經(jīng)驗提出了zui初的A、B和C土壤標(biāo)準(zhǔn)值體系。根據(jù)工業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地、居住用地和商業(yè)用地等不同的土地利用方式，確定土壤污染物的目標(biāo)值和干涉值。只對超過干涉值的土壤進行修復(fù)，將受到污染但沒有超過干涉值的土壤納入可持續(xù)土地管理。荷蘭所有污染土壤中，90%納入了可持續(xù)管理。

　　在澳洲和亞洲地區(qū)，澳大利亞在制定保護人體健康的土壤調(diào)研值標(biāo)準(zhǔn)時，分別考慮了住宅（2類）、商業(yè)/工業(yè)等不同用地方式下的不同暴露情景。韓國在制定土壤污染預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)值和土壤污染對策標(biāo)準(zhǔn)時，根據(jù)土壤污染敏感程度從高到低將土壤劃分為3類：一類土壤區(qū)包括水稻田和學(xué)校所在地；二類土壤區(qū)為森林、倉儲用地；三類土壤區(qū)包括工業(yè)、道路和鐵路所在地。

　　發(fā)達*將風(fēng)險意識貫穿土壤環(huán)境管理的全過程，指導(dǎo)污染土壤的環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測和修復(fù)。上對于特定污染地塊，普遍的做法是結(jié)合具體地塊條件、規(guī)劃土地利用方式等，開展特定污染土壤的風(fēng)險評估，以篩查特定地塊是否存在環(huán)境風(fēng)險，并依據(jù)用地方式，確定污染地塊土壤的修復(fù)目標(biāo)值。

　　中國環(huán)境報：我們知道，進行土壤污染治理*先要確定哪些土壤是污染的，哪些土壤應(yīng)該優(yōu)先治理，作為公眾是否可以獲得這些土壤污染的數(shù)據(jù)信息。國外在這些方面有哪些經(jīng)驗可以借鑒？

　　谷慶寶：發(fā)達*在進行土壤環(huán)境管理時特別注重污染土壤的調(diào)查評估和信息公開，規(guī)范有序的調(diào)查評估和信息公開制度是實施土壤污染監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)。

　　美國超級基金法規(guī)定的土壤污染調(diào)查制度包括一系列程序：地塊發(fā)現(xiàn)后要經(jīng)過篩選，然后錄入“超級基金場地管理信息系統(tǒng)”。接著進行初步評定和地塊調(diào)查，通過運用“危險分級系統(tǒng)” 對地塊進行評分，分值大于28.5分的經(jīng)過公眾評議后可以錄入“*優(yōu)先清單”，至此完成調(diào)查階段的工作。當(dāng)某地塊被錄入“*優(yōu)先清單”，修復(fù)調(diào)查和可行性研究也就隨之展開。修復(fù)調(diào)查和可行性研究可同時進行，地塊調(diào)查和可行性研究的信息形成了“修復(fù)決定記錄”，并對外公開。“修復(fù)決定記錄”包含的信息有：地塊使用歷史、地塊描述、地塊特性、公眾參與、執(zhí)法活動、過去和現(xiàn)在的活動、受污染的介質(zhì)、存在的污染物、響應(yīng)行動的范圍和作用、所選擇的進行治理的修復(fù)措施等。公眾可以在網(wǎng)上非常方便地查詢到其居住地周邊的污染地塊信息，以及這些污染地塊的治理進展。

　　日本針對可能存在污染的土壤開展調(diào)查與評估，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)污染物質(zhì)，且其濃度超過土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時，則將這一地塊劃定為污染區(qū)，并登記在*污染區(qū)登記簿中。污染區(qū)登記簿可供公眾自由查閱。日本根據(jù)公眾健康危害風(fēng)險存在與否將污染區(qū)分為兩類：一類是需治理污染區(qū)，另一類是改變土地利用形態(tài)時需報告的污染區(qū)（簡稱“需報告區(qū)”）。在采取治理措施消除對公眾健康危害的風(fēng)險后，需治理污染區(qū)可以變更為需報告區(qū)。只有采取治理措施將污染降低到法定標(biāo)準(zhǔn)以下時才可以將污染區(qū)從登記簿中刪除。日本的土壤調(diào)查與評估必須委托*的調(diào)查機構(gòu)與公益法人，委任調(diào)查機構(gòu)需具備履行土壤污染狀況調(diào)查業(yè)務(wù)必需的財務(wù)基礎(chǔ)和技術(shù)能力，達到環(huán)境省規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。委任調(diào)查機構(gòu)名錄由環(huán)境省大臣每5年更新。

　　通過調(diào)查評估篩選出污染程度不同的污染地塊，建立污染地塊管理信息檔案系統(tǒng)，對污染地塊實施分類和動態(tài)管理是上多個*的通行做法。發(fā)達*對污染地塊的使用歷史、受污染的介質(zhì)、存在的污染物以及采取的修復(fù)措施等信息進行公開公示，強化了對污染地塊的環(huán)境監(jiān)督及其公眾參與。

　　中國環(huán)境報：大家都知道，土壤污染治理的難度比大氣與水都困難，治理與修復(fù)需要投入的費用較高，發(fā)達*是如何籌集土壤污染治理資金的？

　　谷慶寶：世界上大多數(shù)發(fā)達*土壤污染治理與修復(fù)主要遵循“污染者付費”的原則，對拒絕治理的污染者進行處罰。同時，綜合采用多種手段，如政府撥款、政府補貼、借助市場機制等多渠道籌措土壤污染治理與修復(fù)資金。

　　美國規(guī)定責(zé)任主體對于土壤治理費用的承擔(dān)實行嚴格責(zé)任和連帶責(zé)任，且責(zé)任具有溯及力。嚴格責(zé)任即無過錯責(zé)任，是指只要排放了危險物質(zhì)，不論有無過失、不論是否符合標(biāo)準(zhǔn)，都要承擔(dān)責(zé)任。連帶責(zé)任即對于多個責(zé)任主體，實行無限連帶責(zé)任，可向任何一個主體追償全部治理費用。在無法確定責(zé)任人的情況下，修復(fù)資金由聯(lián)邦“超級基金”或州一級政府來承擔(dān)。后來，為了促進對具有商業(yè)價值的地塊的開發(fā)，美國提出了“棕地開發(fā)”的土壤環(huán)境管理模式。在這種模式下，*為受到污染而沒能得到有效開發(fā)的土地提供各種補貼和政策優(yōu)惠，鼓勵企業(yè)進行土壤修復(fù)和土地開發(fā)。美國政府在稅收等政策上對“棕地開發(fā)”的大力支持使得美國修復(fù)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)良好的發(fā)展前景。

　　在英國，污染地塊修復(fù)費用按照“污染者付費”的原則由污染者承擔(dān)，在污染者無法找到的情況下，修復(fù)費用由納稅人承擔(dān)。除政府用稅收承擔(dān)土壤修復(fù)成本外，地方授權(quán)機構(gòu)和英國環(huán)境署還會獲得其他資助，用于土壤調(diào)查和污染修復(fù)。在加大財政對土壤污染防治投入的同時，英國政府也重視借助市場機制修復(fù)污染土地。由于土地污染信息公開，許多土地所有者或開發(fā)商自愿修復(fù)污染土地，使其達到土地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以增加地塊的市場價值。英國政府采取補貼等措施鼓勵農(nóng)民進行土地環(huán)境保護。

　　對于污染地塊治理，德國實行“誰污染、誰付費”原則，對于無主土地，先由政府墊錢修復(fù)，然后調(diào)查污染到底是由誰造成的，zui終確定由誰來進行治理或者支付費用。如果污染企業(yè)無力治理，即使向政府提出申請并獲得批準(zhǔn)，仍要承擔(dān)10％的費用，其余90％的費用由聯(lián)邦政府和州政府共同承擔(dān)。從實際情況來看，目前只有少數(shù)企業(yè)獲得政府資助。針對歷史的礦區(qū)環(huán)境問題，德國聯(lián)邦政府成立礦山復(fù)墾公司專門從事礦山恢復(fù)工作，復(fù)墾所需資金按照聯(lián)邦政府75%、州政府25%的比例分擔(dān)。